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ISSN : 1225-8857(Print)
ISSN : 2288-9493(Online)
Journal of Korean Society of Rural Planning Vol.23 No.3 pp.107-120
DOI : https://doi.org/10.7851/Ksrp.2017.23.3.107

A Study on the Improvements and Analysis on Ongoing State of Rural Convergence Industrialization District

Kyoung-Chan Kim, Eungue Mun*, Sang-Su Lee*, Seung-Mo Koo**, Dong-kun Lee***, Yong-Hoon Son
Graduate School of Environmental Studies, Seoul National University
*Rural Community Resources Development Institute, Korea Rural Community Corporation
**Department of Agricultural Economics, Chungnam National University
***Department of Landscape Architecture and Rural Systems Engineering, Seoul National University
Corresponding author: Son, Yong-Hoon 02-880-8107sonyh@snu.ac.kr
20170704 20170731 20170823

Abstract

This study started with drawing problems of early implementation and suggesting improvement plans in order to lead a rural convergence industrialization district system to early settlement and management for its policy goals. The study aimed at 13 districts that were designated from 2014 to 2016 for analyzing an actual condition of promoting early implementation, and went ahead with it combining literature research, interview survey and specialist opinion investigation. The study examined and organized an outline, policy goal, and actual condition of rural convergence industrialization district. Furthermore, it analyzed an actual condition of promoting at each stage such as designating processes of rural convergence industrialization districts, operating body and system, regulation improvement, district supporting projects and relating projects, drew problems and finally suggested improvement plans. This study could be meaningful because it is the first study to grasp an actual condition of promoting early implementation and to remedy problems in order to manage rural convergence industrialization district system which was newly promoted since 2014 for its policy goal. In addition, it suggests that the further study of the result after managing district system for a certain period of time should be needed.


농촌융복합산업(6차산업)지구 추진실태 및 개선방안

김 경찬, 문 응규*, 이 상수*, 구 승모**, 이 동근***, 손 용훈
서울대학교 환경대학원
*한국농어촌공사 농어촌자원개발원
**충남대학교 농업경제학과
***서울대학교 생태조경지역시스템공학부

초록


    I.서 론

    1.연구의 배경 및 목적

    “농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률(이하 6차 산업법)”이 2014년 제정되면서 농촌융복합산업(이하 6차 산업) 정책이 본격적으로 추진되고 있다. 이 법에는 크 게 3가지 주요 정책을 담고 있는데, 첫 번째는 농업·농 촌 현장에서 6차산업을 추진하는 사업자를 대상으로 정 부의 공인된 인증서를 부여하여 육성하는 “6차산업 사업 자 인증정책”이고, 두 번째는 다양한 분야에서 6차산업 을 지원할 수 있는 근거를 마련한 “6차산업 육성 기반조 성정책”이며, 세 번째는 농촌지역의 부존자원이 집적된 지역을 지구로 지정하여 전후방 산업이 융복합된 농산업 클러스터로 육성하기 위한 “농촌융복합산업지구(이하 6 차산업지구) 지정 및 육성정책”이다(김경찬 등, 2015). 세 번째 정책인 “6차산업지구 지정 및 육성정책”은 6차산업 지구 제도를 도입하고 지구를 지정함으로서 지역의 6차 산업 활성화를 위한 거점으로 육성하고자 하는데 그 목 적이 있으며(농림축산식품부, 2014), 2014년 3개 시범지 구를 시작으로 2015년 6개, 2016년 4개, 2017년 3개 등 총 16개의 6차산업지구를 지정하여 운영하고 있다.

    정부는 정책의 목적을 달성하기 위해 지정 절차상 지 자체 주도로 지역 대표자원을 활용한 지구발전계획을 수 립하도록 설계하였는데, 지구발전계획을 통해 농산물 등 지역 대표 부존자원에 대한 자원현황 조사 및 가치사슬 (value chain)을 분석하고, 부족한 부분은 패키지 형태로 지원하거나 다양한 정책사업을 계획하며, 계획된 사업들 간에 연계추진을 통해 시너지효과를 극대화하도록 유도 하고 있다. 또한 6차산업 활성화를 저해하는 규제를 발 굴하고 이를 개선함으로써 지구 내 경영체의 성장을 막 는 걸림돌을 제거하도록 유도하고 있다. 그리고 지구 지 정 초기 지구가 잘 정착될 수 있도록 인센티브 차원에서 3년 기간의 “6차산업지구 조성사업(이하 지구지원사업)” 을 통해 직접적인 재정지원을 하고 있다.

    즉, 정부는 “6차산업지구”라는 제도를 신설하고 지구 를 지정함으로써 지역 스스로 부족한 점을 찾고 이에 맞 는 다양한 사업계획 수립 및 추진, 규제발굴 및 개선 등 장기적이고 종합적인 계획 및 실행을 유도하여, 지역 6 차산업 활성화의 거점 육성을 정책의 핵심목표로 삼고 있는 것이다. 하지만 6차산업지구 정책을 추진한지 3년 이 조금 넘은 기간 각 지구는 거점 육성을 위한 장기적 이고 종합적인 계획 및 실행보다는 “지구지원사업”이라 는 정책지원사업 추진에 그 초점이 맞추어져 있는 상황 이다. 특히 6차산업지구의 실질적인 운영주체인 시·군 단위 지자체는 3년 30억 예산의 지구지원사업을 소화하 는데 급급한 실정이며, 관리주체인 시·도와 중앙정부도 지구 내에서 계획되고 관리 및 운영되어야 할 기본적인 사항에 대해 명확한 지침을 마련하지 못하고 있는 실정 이다.

    본 연구는 이러한 문제인식에서 출발하여 6차산업지 구 지정절차와 지구 운영의 초기 실태를 분석하고 개선 방안을 도출하는데 목적을 두었다. 이 연구의 수행을 위 하여 다음과 같은 세 가지 연구 문제를 설정하였다. 첫 째, 6차산업지구는 어떤 목적으로 제도화되었으며, 그 현 황은 어떠한가? 둘째, 6차산업지구의 지정 및 운영 등이 제도적 관점에서 어떻게 추진되고 있으며 문제점은 무엇 인가? 셋째, 정책지원사업의 관점에서 지구 내 정책사업 의 추진실태와 한계는 무엇인가? 이러한 연구문제를 바 탕으로 6차산업지구의 추진실태를 진단하고 개선방안을 도출함으로서 지속적으로 지정되고 운영될 지구 제도가 올바른 방향성을 확립하는데 기여하고자 한다.

    2.연구방법

    가.선행연구 검토

    6차산업지구가 시행된 지 4년차로 6차산업지구를 대 상으로 한 연구는 현재까지 전무하다. 따라서 선행연구 검토에서는 연구방법을 도출하기 위해 제도적 관점에서 6차산업지구와 유사성을 품고 있는 각종 지구 및 특구에 대한 선행연구를, 정책지원사업적 관점에서는 지구지원 사업과 유사성을 품고 있는 각종 정책사업에 대한 선행 연구를 검토하였다.

    제도적 관점의 선행연구로는 벤처기업육성촉진지구, 지역특화발전특구, 경관농업지구, 관광특구에 대한 연구 를 살펴보았다. 최상렬 등(2006)은 벤처기업육성촉진지구 의 지정 및 지원 실태를 파악하고 발전방안을 제시하기 위해 1개의 사례지구를 선정하고 지구 내 기업을 대상으 로 설문조사를 실시하였으며, 선진국의 벤처기업 육성정 책에 대한 문헌조사를 병행하였다. 손상락 등(2003), 김 주훈 등(2007)허재완 등(2011)은 지역특화발전특구를 대상으로 연구하였는데, 손상락 등(2003)은 한국이 특구 제도 도입을 위해 검토한 내용과 일본의 구조개혁특구를 비교·고찰하여, 제도도입에 고려해야 할 시사점을 도출 하였다. 김주훈 등(2007)은 58개 특구의 운영성과에 대한 종합평가를 실시하여 얻을 결과를 바탕으로 특구제도의 발전방안을 제시하였으며, 허재완 등(2011)은 문헌자료를 바탕으로 특구를 규제완화 효과, 지역개발정책으로서 유 용성, 지역경제 활성화 효과라는 세 가지 관점에서 평가 하고 특구제도의 개선방안을 제시하였다. 정철모(2005)는 경관농업지구의 활성화를 위해 경관보전직불제도의 추진 실태를 분석하고 고창의 사례를 검토하여 개선방안을 도 출하였다. 신용석(2009)과 김영준 등(2013)은 관광특구를 대상으로 연구하였는데, 신용석(2009)은 관광특구 관련 현황자료에 대한 정량적 분석과 함께 문화부 및 지자체 담당공무원, 관광업체 관련자와의 면담을 통한 질적 연 구를 병행하여, 관광특구제도 운영의 문제점과 개선방안 을 제시하였으며, 김영준 등(2013)도 지자체 및 협의회 구성원, 전문가, 외래 관광객 및 전문가에 대한 의견조사 를 통해 현장의 건의사항, 이용실태 점검 및 제도개선사 항을 도출하였다.

    정책지원사업적 관점의 선행연구는 신활력사업, 향토 산업육성사업, 농촌마을종합개발사업에 대한 연구를 살 펴보았다. 유호룡(2005)김선기 등(2006)은 신활력사업 을 대상으로 연구하였는데, 유호룡(2005)은 균형발전차원 에서 지역혁신을 위한 방향과 전략, 지역역량과 균형발 전의 관계를 살펴보면서 신활력사업이 갖는 의미를 검토 하였고, 70개 시·군의 사업 추진실태를 문헌조사를 통해 분석하였으며, 김선기 등(2006)은 지역의 소득창출이라는 관점에서 11개의 분석기준을 제시하고, 이 기준을 통해 54개 사업을 분석·평가하여 문제점을 진단함으로써 신활 력사업의 정착방안을 제시하였다. 황만길(2011)박동진 (2012)은 향토산업육성사업을 대상으로 연구하였는데, 황 만길(2011)은 문헌조사를 통해 전북지역에서 추진된 22 개 사업의 추진현황과 성과를 분석하였고, 이를 통해 사 업기획단계, 선정단계, 추진단계, 평가와 환류 등 일련의 과정에서 나타나는 문제점을 도출하여 개선방안을 제시 하였으며, 박동진(2012)은 문헌조사를 통해 향토산업육성 사업의 선정과정, 사업추진과정, 사업종료 후 관리현황에 대해 경영학적 관점의 문제점을 도출하고 개선책을 제시 하였다. 박한식 등(2008), 김강섭 등(2009)은 농촌마을종 합개발사업을 대상으로 연구하였는데, 박한식 등(2008)은 2004년부터 2007년까지 선정된 132개의 농촌마을종합개 발사업을 대상으로, 기본계획에 수립된 사업내용에 대해 문헌고찰을 통한 내용분석을 실시하였고, 김강섭 등 (2009)은 2004년 선정된 16개 권역을 대상으로 문헌연구, 현장 및 면접조사를 통해 사업의 현황과 내용의 변화를 분석하여 개선방안을 제시하였다.

    제도적 관점의 선행연구는 지구, 특구 등의 추진실태 와 문제점을 파악하기 위해 문헌조사, 사례조사, 면접조 사, 설문조사, 비교연구 등의 연구방법을 주로 활용하고 있다. 또한 정책지원사업적 관점의 선행연구도 문헌조사, 사례조사 및 면접조사 등의 방법을 활용함으로서 하나의 제도나 사업의 추진과정에서 나타나는 문제점을 포괄적 인 관점에서 접근하여 도출하고 그 해결책을 제시하고 있다. 따라서 본 연구에서는 6차산업지구 제도를 포괄적 인 관점에서 바라보기 위해 문헌조사, 사례조사, 면접조 사 등 다양한 연구방법을 활용하고자 한다.

    나.연구내용 및 방법

    연구의 대상은 2014년부터 2016년까지 지정된 13개 지구로 한정하였으며, 분석의 각 단계에 따라 문헌조사, 현장조사, 담당자 면접조사 및 전문가 의견조사를 병행 하여 실시하였다. 먼저 관련 법 및 각종 문헌자료를 바 탕으로 6차산업지구의 개요와 정책목표, 지정내역 및 지 구별 특성 등 추진현황에 대해 분석하였다. 두 번째로 3 개년 간 지구선정 자료를 통해 공모, 심사 등 지구 선정 과정을 분석하였고, 13개 지구발전계획서와 지구별 사업 추진현황 자료를 통해 지구 추진체계, 지구 내 규제개선 실태, 지구지원사업과 연계사업의 세부내용 등 지구 운 영실태를 분석하였다. 그리고 문헌으로 검토된 13개 지 구의 운영실태를 확인하기 위해 2개 조사팀을 구성하여 2016년 11월 14일부터 18일까지 5일간 지구 운영주체인 13개 시·군 담당자에 대한 면접조사와 지구지원사업의 세부사업 확인을 위한 현장조사를 실시하였다. 마지막으 로 6차산업 정책 추진관련 자문 및 현장 컨설팅을 위해 농림축산식품부장관이 1년간 위촉한 중앙FD(Family Doctor) 20인 중 6차산업지구 정책에 대해 이해도가 높 은 4인과 농식품부 담당자 1인을 선정하였다. 이들에게 분석을 통해 도출된 문제점과 한계를 공유하고, 의견조 사를 실시하여 각 단계별 개선방안을 도출하였다.Table 1Table 2

    II.6차산업지구 정책목표 및 현황

    1.6차산업지구의 추진배경 및 목적

    1990년대 말부터 농촌지역 부존자원을 기초로 2차, 3 차산업 육성을 통해 고용창출, 부가가치 증대 등 농촌경 제 활성화를 도모하는 정책사업이 다수 추진되었으며, 일부지역의 경우 농업과 2차, 3차산업 간의 선순환구조 가 정립되어 지역경제 활성화에 크게 기여하였다. 그러 나 다양한 정책에도 불구하고, 지자체의 역량부족 및 체 계적인 육성전략 부재, 지역 부존자원의 차별화 부족, 지 원사업간 연계 부족, 그리고 중간지원조직의 역할 부족 등의 이유로 지역차원의 성공사례는 제한적이라 평가되 고 있다(농림축산식품부, 2014).Figure 1

    이러한 평가와 관련하여 정부는 지역 6차산업화가 성 공할 수 있는 전략을 세 가지로 요약하였는데, 첫째, 2차 ‧3차산업과 연계가 용이한 지역의 대표 부존자원을 발굴 하여 활용하여야 하고, 둘째, 지역에서 추진하는 정책사 업을 대표 부존자원과 연계된 사업으로 집중하여야 하 며, 셋째, 대표 부존자원 관련 2차‧3차산업 인프라를 일 정지역으로 직접화함으로써 규모의 경제를 도모해야함을 강조하였다(농림축산식품부, 2015). 그리고 이러한 전략 을 실천하기 위해 2014년 6차산업법을 제정하면서 6차 산업지구 제도를 도입하였으며, 법 제4장에 6차산업지구 의 지정절차, 지정효과, 지구 육성센터 운영 및 지원에 관한 내용을 규정하였다.Table 3

    6차산업지구는 특정 지역의 농식품 관련 자원 또는 생산물 등을 집적화하거나 관련 사업자 간의 연계를 통 해 6차산업을 육성할 필요가 있다고 인정되어 농림축산 식품부장관이 지정·고시한 지역으로 정의되며, 6차산업 지구의 정책목표는 농산물 생산, 가공, 유통, 관광 등 농 촌지역의 부존자원이 집적된 지역을 지구로 지정하여 전 후방 산업이 융복합된 농산업 클러스터로 육성함에 있다 (김경찬 등, 2015). 이러한 정책목표를 달성하기 위해 정 부는 다양한 지향점을 설정하고 있는데(농림축산식품부, 2015), 이를 다섯 가지로 요약하면 다음과 같다. 첫 번째 는 지역 대표자원을 기반으로 한 신제품·신서비스 개발 이다. 신제품·신서비스 개발을 위해 농산물뿐만 아니라 문화, 경관, 역사 등 다양한 지역자원을 활용하고, 이를 통해 제조·가공 및 체험・관광・외식・치유 등 신서비스 분 야의 발굴을 지향하고 있다. 두 번째는 기존 인프라의 활용이다. 기존사업을 통해 조성된 각종 인프라의 연계 및 활용으로 재정의 경제성 및 사업의 효과성 제고를 지 향하고 있다. 세 번째는 지역주도의 지구운영이다. 지자 체 주도로 지역 대표자원을 활용하고, 지자체 내 관련부 서 및 유관기관 간 협업, 지역농업과의 연계강화를 지향 하고 있다. 네 번째는 집적화를 통한 6차산업 효과의 극 대화다. 주산지, 제조·가공, 체험·관광 인프라가 집적화된 곳을 6차산업지구로 지정하고, 집적화를 더욱 강화시킴 으로써 지역경제 거점으로의 육성을 지향하고 있다. 마 지막으로 규제개선 등을 통한 전후방 연관 산업 활성화 이다. 지구 내 6차산업 발전에 걸림돌이 되는 규제를 발 굴하고 개선하는 등 제도적 뒷받침을 통해 전후방 연관 산업의 시너지 효과 창출을 지향하고 있다.

    2.지정현황 및 유형

    2014년 영동 포도와인 지구 등 3지구, 2015년 횡성 한 우 지구 등 6지구, 2016년 4지구 등 2016년까지 총 13개 6차산업지구가 지정되어 운영되고 있다. 13개의 지구발 전계획서 분석을 통해 지구별 특산물의 소재, 산업유형, 그리고 산업의 집적화 정도에 따른 유형을 분류하였다. 소재별 유형으로 분류하면, 농업생산물 관련 9건, 산림자 원 관련 3건, 축산자원 관련 1건으로 집계되고, 산업유형 으로 분류하면 식품산업 6건, 주류산업 2건, 브랜드산업 2건, 장류·발효산업 1건, 한방산업 1건, 관광산업 1건으 로 집계되며, 산업의 집적화 정도에 따라 분류하면 주산 지형 4건, 특화품목·기능형 6건, 가공집적형 3건으로 집 계된다. 여기서 산업유형에 따른 분류는 지구 내 가장 중심적인 산업활동을 기준으로 분류한 결과인데, 기본적 으로 6차산업지구는 1·2·3차의 모든 산업을 포함하고 있 다. 그리고 모든 지구의 주 소재가 농림축산물이며, 주류 및 장류·발효산업도 넓은 범주에서 식품산업에 포함되기 때문에 모든 지구는 식품산업 유형에 속한다고 볼 수 있 다. 산업의 집적화 정도에 따른 분류도 모든 지구가 3가 지 유형을 다 포함한다고 볼 수 있지만, 주산지 기능도, 가공산업의 집중도 등에 따라 주산지형, 가공집적형, 특 화품목·기능형으로 분류하였다. 그리고 13개 지구 중 9 개 지구는 지역특화발전특구로 지정되어 운영되고 있다.

    3.지구지원사업 및 연계사업

    지구지원사업은 지정된 지구에 대한 인센티브 차원의 정책지원사업으로, 사업의 기간은 3년, 국고 50%와 지방 비 50%로 구성된 30억 원의 사업비가 지원된다. 사업비 는 지구의 여건에 따라 생산, 제조‧가공, 판매‧외식, 체험‧ 관광 시설 등 하드웨어 사업과 역량강화 교육, 신상품개 발, 판로개척, 규제발굴 및 개선 등의 소프트웨어 사업에 활용할 수 있다. 그리고 연계사업은 지자체가 지구발전 계획 수립 시 지구지원사업과 함께 지구 활성화를 위해 계획한 각종 정책사업의 집합을 의미하며, 현재 추진 중 이거나 이미 계획된 사업, 새롭게 계획되는 사업이 모두 포함될 수 있다.

    지정된 지구들은 특화품목과 관련한 산업집적화 정도 가 상대적으로 높은 지역으로서 이미 다양한 정책사업이 투입되고 있다. 따라서 지구지원사업의 사업비는 지구 지정 초기 지구 운영의 조기정착, 정책사업 간의 연계, 지구 내 1·2·3차 산업주체 간 연계 강화 등을 위해 활용 되어야 한다. 반면에 연계사업은 지구를 중장기적 관점 에서 끌고 갈 수 있는 사업으로서, 지구발전계획을 통해 기존에 추진되고 있는 사업을 연계사업으로 발굴하거나 새롭게 연계사업을 계획하여 지구 운영과 함께 중장기적 으로 관리되어야 한다.Table 4

    III.6차산업지구 추진실태 및 개선방안

    1.6차산업지구 지정과정

    6차산업법에 규정된 지구 지정절차는 시·도지사가 관 할지역의 대표 6차산업을 육성하기 위한 지역을 선정하 고 지구발전계획을 수립하여 농식품부에 신청하면, 농식 품부는 관계 행정기관과 협의하고 주민 및 관계 전문가 의 의견을 수렴하여 지구를 지정하는 과정으로 요약된 다. 농식품부의 공모에 따라 지구지정을 원하는 시·군은 지구발전계획을 수립하고 시·도를 통해 지정 신청을 하 며, 농식품부는 민간 전문가로 구성된 심사위원회를 구 성하여 지구발전계획을 심사하고 지정 대상을 선정한다.

    지구발전계획 수립과 관련하여 6차산업법에는 지구의 명칭, 위치, 면적, 지구 내 자원 및 시설 현황, 지구의 발 전방안, 지구 내 6차산업 사업자 간 연계방안, 세부 사업 계획 및 재원조달 계획 등을 포함하도록 규정되어 있다. 이 규정의 취지는 각 지구가 1·2·3차 산업자원 간 가치 사슬 분석을 통해 지구 내 6차산업화 여건을 파악하고, 가치사슬을 개선할 수 있는 방안을 도출하여, 지구의 6 차산업 활성화를 위한 중장기적 계획을 수립하도록 유도 하는데 있다. 하지만 이러한 정책적 메시지가 공모단계 에서부터 명확히 전달되지 않고 있다. 또한 지구 지정 심사기준도 정성적인 지표 중심으로 구성되어 있어 “6차 산업화 기반” 등에 대한 정량적인 평가를 수행하는데 한 계가 있다.Table 5Table 6

    최근 3개년의 지구 공모내용을 분석해 보면, 2014년 공모에서는 시행초기 관련자들의 이해를 돕기 위해 제도 의 추진배경, 6차산업화 우수사례, 지역 6차산업화 기본 방향 등에 대한 내용을 설명하고, 또한 지구발전계획과 지구지원사업을 구분하여 설명하고 있다. 2015년 공모도 2016년 공모와 마찬가지로 지구 제도에 대한 기본적인 설명을 포함하고 있으나, 그 설명의 핵심이 지구지원사 업으로 치중되고 있으며, 2016년 공모에서는 지구 제도 에 대한 내용은 빠져 있고, 지구지원사업 선정에 대한 내용만을 담고 있다. 즉, 공모단계에서부터 지구의 중장 기적 발전계획 수립을 유도하기 보다는 지구지원사업 선 정에 초점이 맞추어져 있는데, 지구에 지정되면 지구지 원사업을 지원받는 구조가 아니라, 지구지원사업에 선정 되면 지구가 지정되는 구조로 추진되고 있는 실정이다. 이러한 영향으로 각 지자체는 지구발전계획을 지구지원 사업 기간과 같은 3년 계획으로 수립하고 있고, 연계사 업은 대부분 기존에 추진이 확정된 사업을 열거하는 정 도에 그치고 있으며, 사업들 간의 구체적인 연계방안도 제시하지 못하고 있다.

    지구는 한번 지정되면 특별한 지정해제 사유가 없는 한 지속되는 제도로서 지구발전계획 수립은 3년 단기간 추진되는 지구지원사업의 영역에 머무를 것이 아니라 최 소 5년에서 10년 이상을 내다보는 중장기적인 계획이 되 어야 한다. 그러기 위해서는 공모단계에서 지구발전계획 의 수립방향과 계획 내 지구지원사업의 관계를 명확히 하고, 지구발전계획이 5년 이상의 중장기로 수립되거나, 3년 단위의 단기, 중기 및 장기 계획이 수립될 수 있도 록 명시하여야 한다. 또한 연계사업 계획과 사업들 간의 연계방안에 대한 내용을 명확히 제시하도록 명시할 필요 가 있다. 그리고 지자체가 수립하는 지구발전계획에는 지구 내 산업간 가치사슬 분석을 통한 6차산업화의 장단 점을 파악하고, 지구 내 부족한 부분을 매워줄 사업계획 과 이를 실현시킬 재정계획, 그리고 사업들 간의 실질적 인 연계방안이 포함되어야 한다.

    마지막으로 지구 지정 심사의 합리성과 공정성 강화 를 위해 심사기준을 일부 수정할 필요가 있다. 현재 심 사기준은 가점을 제외한 모든 지표가 정성적 지표로 이 루어져 있는데, 이러한 이유로 “지구 공간구성 적합성”, “지구의 6차산업화 여건” 등 정량적 평가가 수반되어야 할 “6차산업화 기반” 항목이 심사위원의 정성적 판단에 의해 평가되고 있다. 따라서 산업집적도, 상대적 산업집 중도, 특화계수 등 산업화 기반을 평가할 수 있는 정량 적 지표의 보완이 필요하다. 또한 배점의 45%를 차지하 는 “지구발전 계획의 타당성”의 세부항목 중 “사업목표 와 세부사업과의 부합성”, “본사업의 구체성·합리성”, “사업비 산출의 합리성”, “예산의 효과성” 등이 지구지 원사업을 중심으로 구성되어 있는데, 지구지원사업 중심 의 심사를 축소하고 “연계사업의 실효성” 등 연계사업 분야의 비중을 확대할 필요가 있다.

    2.운영주체 및 체계

    6차산업지구의 실질적 운영주체는 시·군 단위의 지자 체이다. 현재 13개 지자체는 연계사업을 포함하는 지구 의 운영보다는 지구지원사업 시행에 집중하고 있는 실정 임으로, 운영주체의 실태분석 범위는 지구지원사업 시행 에 한정하였다. 13개 지구의 운영주체는 크게 4가지 형 태로 구분되는데, 첫째는 포도와인 지구와 마늘 지구의 사례로 시·군이 단독 주체가 되어 지구지원사업을 시행 하는 형태이다. 이 형태는 해당 분야에 지식과 경험이 많은 담당자가 운영을 주도할 경우 지역의 6차산업 경영 체와의 협력을 주도하며, 사업추진 단계마다 빠른 의사 결정을 할 수 장점이 있다. 하지만, 담당자가 해당분야에 대한 경험이 부족하거나 지구지원사업이 운영되는 기간 에 인사이동이 되어 사업 시행의 지연 및 사업성과의 저 해요인으로 작용하기도 한다. 둘째는 오미자 지구 등의 사례로 시·군이 사무국장 등 전담인력을 채용하여 시행 하는 형태이며, 셋째는 녹차 지구 등의 사례로 지역 내 특정기관에 지구지원사업을 일괄 위탁하는 등 전담조직 이 시행하는 형태이다. 이 두 가지 형태는 시·군이 단독 으로 시행했을 때, 인력과 전문성의 한계를 일정부분 보 완해 주는 이점이 있으나, 1·2·3차 산업 참여 조직의 다 양성 부재라는 측면에서 근본적인 한계가 존재하고 있 다. 반면에 감귤 지구는 세부사업의 특성별로 지구 내 다양한 기관이 그 시행을 담당하고 있다. 서귀포시는 전 체 사업계획을 총괄함과 동시에 하드웨어 사업을 주관하 며, 관광 및 홍보에 강점을 둔 제주관광공사는 브랜드 개발과 홍보마케팅 사업을, 제주테크노파크는 R&D 및 신제품개발 사업을 담당하여 시행하고 있으며, 이밖에도 6차산업 지원센터 및 농업기술센터는 6차산업 아카데미 운영과 기술지원 등의 역할을 수행하고 있다. 그리고 지 구 내 6차산업 경영체들은 원료공급, 가공, 판매, 체험프 로그램 운영뿐만 아니라, 세부사업의 추진단계에서 의사 결정에 참여하고 있다.

    지구지원사업의 범위로 한정했을 때 감귤 지구의 운 영주체 및 추진체계는 특성에 맞는 역할분담과 협업체계 구축 면에서 본받을 만한 사례라 할 수 있다. 하지만 지 구지원사업의 범위를 넘어서는 6차산업지구의 운영이라 는 측면에서는 한계가 크다. 근본적으로 3년 지구지원사 업이 종료된 이후에도 지속될 수 있는 지구 운영주체가 존재하여야 한다. 운영주체는 지구 활성화를 위해 연계 사업을 제어하고 신규사업을 발굴할 수 있어야 하며, 사 업 추진뿐만 아니라 지구 내 규제발굴 및 개선을 추진하 고, 6차산업 경영체 및 관련조직 등 참여 조직체 간의 협력 네트워크를 통해 지역 거버넌스가 지속적으로 작동 할 수 있도록 하는 기능을 갖추어야 한다. 또한 지구 내 브랜드에 대한 공동 마케팅 및 홍보, 법률 및 세무 상담, 경영컨설팅, 기술 및 품질 개발, 국내외 시장정보 제공 및 판매중개 등의 역할을 수행할 수 있어야 한다. 6차산 업법 제35조에 규정된 “지구 육성센터”의 운영을 통해 필요한 인력과 조직 등을 확보하거나, 6차산업법 제7조 에 규정된 “시·군·구 농촌융복합산업 육성계획”에 지구 운영을 위한 인력, 조직 및 예산 등을 반영하는 방법을 지속적인 운영주체를 유지하기 위한 대안으로 활용할 수 있다.

    3.규제발굴 및 개선

    2014년부터 2016년까지 3년간 지구 내 규제발굴 및 개선 사례는 총 13개 지구 중 8개 지구에서 10건이 추 진되었다. 포도와인 지구 등 6개 지구가 지자체 조례를 통해 “식품 제조·가공업 시설기준 완화”를 추진하였는데, 이는 식품위생법 시행규칙 제36조의 규정을 활용한 사례 로서, 작업장의 식품 보관용도 사용을 허용하고, 급수시 설 및 창고 등에 대한 기준을 완화함으로서 소규모 농식 품 가공산업 활성화를 목적으로 하고 있다. 그리고 한산 소곡주 지구와 마늘 지구는 지자체 조례를 통해 지구 내 푸드트럭의 영업 허용지역을 확대하였는데, 특히, 한산소 곡주 지구는 푸드트럭의 영업 허용지역 선정 권한을 지 자체장이 가질 수 있도록 정부에 건의함으로서 2015년 10월 식품위생법 관련 내용이 개정되는 결정적 역할을 하였다.

    포도와인 지구는 포도주 숙성 시 오크통 대신 오크칩 을 착향의 목적으로 사용이 가능하도록 관련 규정의 개 정을 건의함으로서 2016년 5월 식약청의 “식품의 기준 및 규격”이 개정되었다. 이로 인해 포도주를 제조하기 위해 개당 100~200만원 수준의 오크통을 구입해야 했던 경영체의 부담을 50%이상 감소시키는 효과를 가져왔다.

    장류 지구는 지구 내 고추장민속마을의 지구단위계획 변경을 통해 지구 내 식당과 숙박시설이 허용되도록 추 진하였다. 고추장민속마을은 지구 지정 이전 1종 근린생 활시설로서 장류의 제조‧가공 중심 업종만 가능하였다. 하지만 6차산업지구 지정을 계기로 2016년 4월 2종 근 린생활시설로 용도변경을 추진하여 지구 내 레스토랑, 카페, 농특산물 직매장, 민박 등의 시설 설치가 가능해졌 다.

    6차산업 발전을 저해하는 규제를 발굴하고 이를 개선 하는 활동은 정부예산을 쓰지 않고도 지역의 6차산업 활 성화를 촉진시키는 매우 효율적인 방법이다. 따라서 정 부에서도 초기 6차산업 정책을 수립할 때 이를 매우 중 요한 요소로 인지하였고, 6차산업화 지구에도 규제발굴 및 제도개선을 필수 요소로 설정하였다(농림축산식품부, 2015). 하지만 식품 제조·가공업 시설기준 완화를 제외하 면 그 실적은 매우 저조한 실정이다.Table 7

    지구 내 규제발굴 및 개선을 위해 6차산업법 제32조 에 따른 지구 지정 효과를 활용할 수 있다. 지자체는 지 구발전계획에 따라 “도시개발법”의 도시개발구역 지정, “산업입지 및 개발에 관한 법률”에 따른 농공단지 지정, “관광진흥법”에 따른 관광지 및 관광단지 지정, “물류시 설의 개발 및 운영에 관한 법률”에 따른 물류단지 지정, “지역특화발전특구에 대한 규제특례법”에 따른 지역특화 발전특구 지정 등에 대한 의제처리 효과를 적극 활용하 여야 한다. 그리고 지자체는 현장에서 규제를 발굴하기 위해 지구 내 6차산업 경영체, 농업인, 지역주민, 소비자 와의 밀접한 소통을 통해 현장의 요구분석을 선행하여야 한다. 반면 규제를 푸는 일이 오히려 개발의 난립을 초 래할 수도 있고, 이해당사자 간 다양한 의견이 상충될 수 있기 때문에, 개선 후 발생할 영향에 대한 면밀한 검 토와 관련 주체 간의 사전합의도 필요하다.Table 8

    4.지구지원사업

    지구지원사업의 세부사업을 하드웨어 사업과 소프트 웨어 사업으로 분류하였고, 다시 1차, 2차, 3차의 특성에 따라 하드웨어 사업은 5개 분야로, 소프트웨어 사업은 4 개 분야로 분류하였으며, 분야별 추진내용에 대해 종합 적으로 분석하였다.

    하드웨어 사업 중 농산물의 직접적인 생산과 관련된 사업을 추진하는 지구는 녹차 지구가 유일하다. 녹차 지 구는 녹차 생산과 관련하여 32개 농가에 차 재배 자동화 를 위한 가반형 채엽기를 지원하고, 차밭 진입로의 확‧포 장을 추진함으로서 녹차의 생산성 향상을 기대하고 있 다. 1차 생산과 관련된 하드웨어 사업은 비교적 예산규 모가 큰 경우가 많기 때문에 녹차 지구와 달리 타 지구 들은 연계사업으로 추진하는 경우가 대부분이다.

    제조·가공시설 사업은 포도와인 지구 등 11개 지구가 추진하고 있다. 이 사업은 크게 3가지 형태로 추진되고 있는데, 첫 번째는 공동으로 사용할 수 있는 공동 제조· 가공센터를 조성하는 형태이고, 두 번째는 지구 내 선발 된 다수의 사업자에게 제조·가공 설비를 지원하는 형태 이며, 세 번째는 지역 내 관련 산업을 선도하는 업체 또 는 기관에 제조·가공시설을 집중하여 지원하는 형태이 다. 첫 번째 형태는 포도와인 지구와 레드푸드 지구가 대표적인데, 지구 내 적정 부지를 선정하고 시설물 건축 및 관련 제조설비를 설치하여 지구 내 사업자들이 공동 으로 활용할 수 있도록 계획하였다. 전문 운영업체를 선 정하여 센터를 관리하도록 하고, 지구 내 사업자들이 비 용을 지불하여 설비를 활용하는 형태로 운영되며, 운영 업체가 충분한 이익을 내면서도 사업자들이 저렴한 비용 에 사용할 수 있도록 하는 것이 핵심 관건이다. 두 번째 형태는 오미자 지구와 찰보리 지구가 대표적인데 개인 사업자에 제조·가공 설비가 직접 지원되기 때문에 지원 대상에 대한 공모를 실시한다. 사업계획의 적정성, 과제 실현 가능성, 기술성 및 지역기여도 등으로 구성된 시· 군 자체 심사기준을 통해 대상자를 선정하게 되는데, 이 때 지역기여도에 대한 평가가 선정의 핵심이 되어야 한 다. 세 번째 형태는 녹차 지구와 한우 지구가 대표적이 다. 녹차 지구는 하동군 산하 연구소인 하동녹차연구소 내에 가루녹차 생산설비를 집중 지원하고 있으며, 한우 지구는 지역의 도축 전문회사인 ㈜횡성KC에 집중 지원 하고 있다. 한우 지구의 경우는 ㈜횡성KC가 횡성군 및 횡성축협과 업무협약을 체결하여, 한우 부산물 매출 중 순이익의 50%를 한우 지구의 경쟁력 확보를 위해 발전 기금으로 적립하도록 계획하고 있다. 이처럼 특정 업체 또는 기관으로 시설이 집중 지원되는 형태는 지원으로 발생한 이익을 지역에 적절히 환원하는 계획이 선행되어 야 한다.

    판매·외식시설 사업은 6개 지구가 추진하고 있다. 판 매시설은 포도와인 지구, 장류 지구, 고랭지배추 지구가 기존의 농특산물 판매장을 개선하는 리모델링 사업을 추 진하고 있으며, 외식시설은 장류 지구와 찰보리 지구가 각각 발효한식 뷔페 레스토랑과 찰보리 전문 레스토랑 을, 한산소곡주 지구는 공동으로 사용할 수 있는 야외 소곡주홀을 조성하고 있다. 장류 지구의 농특산물 판매 장과 발효한식 뷔페 레스토랑은 순창 전통 고추장 민속 마을 입구에 위치하고 있어, 체험·관광객이 쉽게 접근할 수 있는 공간적 조건을 갖추고 있다. 반면 고랭지배추 지구의 농특산물 판매장, 찰보리 지구의 찰보리 전문 레 스토랑 및 와인 지구의 포도와인 카페 등은 지구 및 지 역 내 관광자원 등과 공간적으로 근접성이 떨어져 신규 시설과 기존 자원을 공간적으로 연계할 수 있는 방안이 마련될 필요가 있다.

    체험·관광시설 사업은 11개 지구가 추진하고 있다. 포 도와인 지구, 장류 지구, 고랭지배추 지구는 지역 내 체 험·관광 자원을 발굴 및 개발하거나 보완하는 형태로 추 진하고 있다. 녹차 지구와 찰보리 지구는 각각 Tea Healing Zone 조성사업과 보리홍보체험관 업그레이드 사 업을 통해 기존 활용이 저조한 시설을 리모델링하여 활 용도를 높이는 계획을 추진하고 있으며, 오미자 지구는 활용되지 않고 있는 기존 연구시설을 리모델링하여 문경 농특산물 통합지원센터를 조성하고 있다. 체험·관광시설 의 경우 기존 자원을 재활용하는 사례가 많은데, 기존 시설의 활용이 저조한 이유와 문제점에 대한 파악이 선 행된 후, 이에 대한 보완이 추진되어야 한다.

    마지막으로 복합센터형 시설은 마늘 지구와 감귤 지 구가 추진하고 있다. 마늘 지구는 의성마늘 6차산업 복 합체험센터 건립을 추진하고 있는데, 복합체험센터 내 사무실, 농산물 저온저장창고, 식자재 체험장, 레스토랑 등 다양한 시설이 구축될 예정이다. 감귤 지구는 서귀포 감귤융복합지구 허브센터 건립을 추진하고 있으며, 허브 센터 내 가공제품 전용판매장, 소규모 가공 및 체험시설, 제품의 시연 및 시음시설 등을 조성할 예정이다. 복합센 터형 시설은 제조·가공, 판매·외식, 체험·관광 등 2차 및 3차산업 관련 시설을 모두 포함하기 때문에 상대적으로 예산의 비중이 높고 시설규모도 크다. 따라서 사전에 철 저한 사업성 검토가 전제되어야 하며, 효율적이고 지속 가능한 운영계획 수립이 선행되어야 한다.

    소프트웨어 사업 중 홍보 및 판로개척 사업은 13개 모든 지구에서 추진하고 있으며, 이 사업의 예산 비중도 소프트웨어 사업 중 가장 높은 것으로 조사되었다. 이는 제품의 홍보 및 판매가 지구 내 사업자들이 가장 원하는 사업이며, 또한 지구 활성화를 위해 가장 필요한 사업임 을 간접적으로 보여주고 있다. 세부적으로 장류 지구의 스마트폰 용 고추장민속마을 앱개발 사업, 산양삼 지구 의 국내외 관광객 유치사업 등 일부 방문객 유치를 위한 사업을 제외하면 대부분 특산물 및 제품의 판로개척을 위한 내용이 주를 이루고 있다. 대표적으로 공동브랜드 와 포장디자인을 개발하는 형태가 다수를 차지하고 있으 며, 샵인샵 운영, 온라인쇼핑몰 운영, TV홈쇼핑판매 추 진, 국내외 박람회 참석 및 수출상담회 등의 형태로 추 진하고 있다. 제품의 판매 확대를 위해서는 홍보 및 판 로개척 추진에 앞서 기존 제품의 문제점을 파악하고 이 를 극복하는 소비자 중심 상품개발이 선행될 필요가 있 다.

    체험·관광 사업은 11개 지구에서 추진하고 있다. 감귤 지구 등 8개 지구가 체험프로그램 개발 및 운영을 추진 하고 있으며, 한산소곡주 지구는 2015년과 2016년에 각 각 제1회 및 제2회 “한산소곡주 축제”를 추진함으로서 지역축제의 기반을 마련하였다. 그리고 한우 지구는 도 시민을 초청하여 “한우 Food투어”를 추진함으로서 한우 의 홍보 및 소비촉진을 유도하고 있다. 체험·관광 사업 은 기존의 지역 자원, 그리고 새롭게 조성되는 체험·관 광시설 등 하드웨어와 연계 활용되어야 하고 이에 대한 지속가능한 운영계획이 갖추어져야 한다.Table 9

    마지막으로 역량강화 교육 사업은 장류 지구 등 12개 지구가 추진하고 있다. 장류 지구 등 7개 지구가 창업, 사업화, 자립화 등 경영에 관한 교육을 추진하고 있으며, 오미자 지구와 고랭지배추 지구는 각각 생산자협의회 교 육 및 배추농가 조직화 교육 등 조직협의체 구성에 관한 교육을 추진하고 있다. 한우 지구는 한우 발골 과정, 고 기 포장기술 등 2차산업 관련 교육뿐만 아니라 소인공수 정 교육 등 1차산업 관련 교육도 추진하고 있으며, 한산 소곡주 지구는 포럼의 형식을 통해 소곡주 면허업체를 대상으로 소곡주 제조기술 및 약리효과 등에 대한 교육 을 실시하고 있다. 역량강화 교육과 관련해서는 경영체 에 대한 일률적인 교육보다는 제품의 특성, 매출의 규모, 경영형태 및 경영성숙단계 등 개별 경영체의 특성에 따 라 맞춤형 교육을 추진할 필요가 있다.

    5.연계사업

    연계사업은 지구별 평균 13개의 사업이 지구발전계획 에 제시되어 추진되고 있으며, 사업비 규모는 평균 368 억 원, 추진되는 기간은 지구 지정부터 평균 4.1년으로 조사되었다. 연계사업 개수가 가장 적은 감귤 지구는 “제주국제감귤박람회” 등 2‧3차산업 중심의 3개 사업을 3년 기간으로 계획하여 추진하고 있다. 반면 연계사업 개수가 가장 많은 한우 지구는 “축산농장 환경개선” 등 1차산업 관련 사업부터 “횡성한우 글로벌 마케팅” 등 3 차산업 관련 사업까지, 전 산업분야에 걸쳐 46개 사업을 5년 기간 동안 계획하여 추진하고 있다. 이처럼 지구별 로 연계사업의 규모, 사업 수, 사업기간 등의 편차가 큰 것으로 조사되었다.

    이러한 이유는 지자체의 지구에 대한 관심도와 연계 사업 개념에 대한 이해도의 차이에 근거한다. 먼저 지구 를 담당하는 부서가 연계사업에 얼마나 관여할 수 있는 지, 그리고 지자체장을 중심으로 지구 운영에 얼마나 관 심도가 큰지에 따라 연계사업의 수가 달라지는 경향이 있다. 또한 지구 선정 평가항목 중 “연계사업의 실효성” 항목의 점수를 받기 위해, 그리고 가점인 연계사업 수를 충족하기 위해 연계사업을 나열식으로 제시한 사례가 많 다. 하지만 가장 중요한 이유는 연계사업의 개념을 제대 로 인지하지 못하기 때문인데, 연계사업은 지구지원사업 에 비해 그 규모나 영향력 면에서 실질적인 지구의 핵심 사업임을 인지하여야 한다. 따라서 연계사업 계획은 지 구 내 확정된 사업을 나열하는 것에 그칠 것이 아니라, 지구의 목표 달성을 위해서 얼마나 적절히 설정되었는 지, 그리고 실효성은 충분한지가 검토되어야 한다. 그리 고 구체적 재원조달계획이 포함되어야 하고, 실현가능성 과 재정효율성을 고려하여 기존 산업기반과의 연계가 이 루어지도록 계획되고 추진되어야 한다. 마지막으로 지구 운영주체에 의해 지속적으로 새로운 연계사업이 계획되 고, 또한 총괄적으로 관리되어야 한다.

    IV.결 론

    본 연구에서는 6차산업지구 제도가 정책목적에 맞게 조기 정착하여 운영되도록, 시행 초기에 나타나는 문제 점을 도출하고 개선방안을 제시하고자 하였다. 시행 초 기 추진실태를 분석하기 위해 2014년부터 2016년까지 지정된 13개 지구를 대상으로 하였으며, 문헌조사, 현장 조사, 담당자 면접조사 및 전문가 의견조사를 병행하여 추진하였다.

    먼저 6차산업지구의 개요, 정책목표 및 현황을 검토하 여 정리하였다. 그리고 6차산업지구 지정과정, 지구의 운 영주체 및 체계, 지구 내 규제발굴 및 개선 등 각 단계 별로 추진실태를 분석하여 문제점을 도출하였다. 문제점 의 핵심은 6차산업지구 지정이 지구지원사업 중심으로 추진되고 있다는 것인데, 이로 인해 지구발전계획 수립, 심사, 지구 운영 등의 단계에서 연쇄적으로 발생하는 문 제점에 대한 개선방안을 제시하였다. 그리고 지구지원사 업은 세부사업을 하드웨어 및 소프트웨어 사업으로 구분 한 후 분야별 추진실태를 분석하고 개선방안을 제시하였 으며, 연계사업은 지구의 실질적인 핵심 사업임을 강조 하면서, 운영주체에 의해서 총괄적으로 관리되어야 함을 제언하였다.

    본 연구는 2014년부터 새롭게 추진되고 있는 6차산업 지구 제도가 정책목적에 맞는 방향성을 확립하도록 시행 초기의 추진실태를 파악하고 도출된 문제점을 바로잡기 위한 첫 연구라는 점에서 큰 의의가 있다. 하지만 본 연 구에서 사용한 연구방법이 질적 연구에 해당함으로 연구 결과에 있어 객관적 입증이 미흡한 부분이 있다. 따라서 6차산업지구 제도가 일정 기간 운영된 이후 그 성과 및 문제점 등에 대한 정량적인 연구가 추가되어야 할 것으 로 사료된다.

    Figure

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    Legal System of Act on Fostering and Supporting Rural Convergence Industrialization

    Table

    Study of Preceding Research
    Research Content and Analysis Method
    Current Status of Designating Sixth Industrialization District and Type
    Source : MAFRA(2016b), MAFRA(2017), 13 Development Plans for Sixth Industrialization Districts
    Overview of District Supporting Project
    Source : MAFRA(2015), MAFRA(2016a)
    Comparison of Contest Contents by Year
    Source : MAFRA(2014), MAFRA(2015), MAFRA(2016a)
    Examination Standards for Designating Sixth Industrialization Districts
    Source : MAFRA(2014), MAFRA(2015), MAFRA(2016a)
    Regulatory Discoveries and Promotion Status of Improvement by District
    Source : KRCC(2016), Interview Survey Results, Field Survey Resultsts
    Promotion Status of District Support Projects by District
    source : 13 Development Plans for Sixth Industrialization Districts, KRCC(2016), Field Survey Results
    Connected Project Content by District
    Source : 13 Development Plans for Sixth Industrialization Districts, KRCC(2016)

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