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ISSN : 1225-8857(Print)
ISSN : 2288-9493(Online)
Journal of Korean Society of Rural Planning Vol.22 No.4 pp.81-92
DOI : https://doi.org/10.7851/ksrp.2016.22.4.081

The Current Status and Implication of Rural Landscape Management of Japan

Yoo-Jick Lee, Jin-Wook Park*
Department of Landscape Architecture, Pusan National University
*Faculty of Horticulture and Landscaping Catholic Univ. of Daegu

Corresponding author : Park, Jin-Wook 010-4004-0226jwpark@cu.ac.kr
November 11, 2016 November 18, 2016 November 18, 2016

Abstract

The purpose of this study is to analyze the present situation of the landscape management - which encompasses landscape ordinance, planning, and agreement - in regards to the Shiga prefecture and Omihachiman city to explore sustained landscape preservation and management methods, and to deduce the implications of the establishment of rural landscape planning and landscape administration. The conclusion is summarized as follows. First, the landscape ordinance should be operated so that the practical landscape management is suitable to the characteristics of local governments. Second, landscape management should be based on zoning. The landscape plan should start with defining the types and characteristics of the landscapes at each site and subdividing the landscape areas accordingly. Third, the restriction of conduct and the promotion of autonomous landscape activities should be employed as the two axes of landscape administration. Beautiful and healthy landscapes can be achieved through collective efforts of the community, and this requires voluntary practice amongst individuals and administrative regulations to achieve so. Fourth, meticulous, dimensional and practical landscape plans should be established. In order to effectively preserve, form and manage the essential landscape elements and resources of the area, the starting landscape plan should be more definitively outlined. Finally, it is necessary to change the perception of landscape. In order to relish beautiful and healthy scenery, it is critical to recognize the value of the attentive efforts and dedication of each member of the community that stimulates the objective.


일본 농촌지역 경관관리 현황과 시사점
- 시가현 오미하치만시를 대상으로 -

이 유직, 박 진욱*
부산대학교 조경학과
*대구가톨릭대학교 환경원예조경학부

초록


    Rural Development Administration
    PJ011645022016

    I.서 론

    1.연구의 배경 및 목적

    국토의 체계적 경관관리를 위하여 2007년 경관법이 제정되었으며, 2013년에는 개정되어 경관행정의 중심이 경관계획의 수립에서 수립된 계획의 실행과 실제적 경관 관리로 옮겨가고 있다. 특히 2015년 7월에는 국민이 공 감하는 경관가치를 확립하고 지속가능한 국토경관 형성 체계 정립을 목표로 제1차 경관정책기본계획이 수립되어 국토경관의 체계적인 보전 및 관리를 위한 국가정책의 골격을 마련하였다. 아울러 최근에는 국토경관헌장을 제 정하기 위한 움직임도 벌어지고 있어 향후 국토경관 전 반에 대한 관심은 더욱 커질 것으로 판단된다.

    농촌경관은 국토의 대부분을 차지하여 국토경관의 이 미지를 결정하는데 가장 중요한 역할을 담당하고 있으나 그동안 도시중심의 접근으로 말미암아 상대적으로 경관 행정에서 소홀히 취급되었다. 농촌경관에는 우리의 전통 적인 농업문화와 농촌사회의 생활방식이 함축되어 있을 뿐만 아니라 생물종다양성을 보전하는 환경생태적인 기 능도 지니고 있다. 아울러 경관은 공동체 정신을 회복하 는데 있어서 유용한 수단이자 매체이며 경관활동은 공동 체 활동의 촉매역할을 한다(이유직, 2015).

    본 연구는 우리 농촌지역의 지속적인 경관보전 및 관 리 방안을 모색하고 농촌경관계획의 수립에 유용한 시사 점을 도출하기 위하여 일본의 농촌지자체를 대상으로 경 관관리 현황을 분석하고자 함을 목적으로 한다. 이를 위 해 일본의 시가현과 오미하치만시를 사례로 경관관련조 례를 집중적으로 검토하여 경관행정의 주요 특징을 살피 고 경관계획의 역할과 기능, 내용을 검토하였다. 그리고 광역지자체와 기초지자체의 경관행정 비교를 통해 경관 관리를 위한 각 지자체의 역할, 기능 및 상호협력 등에 관해서도 살펴보았다.

    2.선행 연구 검토

    경관법에 기초한 경관관리는 주로 대도시를 중심으로 추진되고 있어 경관계획 수립, 경관사업, 경관협정을 통 한 경관보전 및 관리 등을 농촌지역에 적용시키기는 매 우 어려운 실정이다(김상범 외, 2012). 농촌 경관의 효율 적 관리를 위해서는 지역 특성을 반영한 체계적인 계획 수립과 더불어 주민참여를 바탕으로 하는 지속적인 계획 의 실행이 중요하다. 도시지역과 달리 생활공간과 산업 기반이 공존하는 농촌은 지역의 특성을 고려한 체계적인 경관계획 수립 및 관리 방안의 모색이 절대적으로 필요 한 지역이다.

    이유직 등(2015)은 현재 농촌지역에서 벌어지고 있는 가장 대표적인 사업인 일반농산어촌개발사업을 담당하고 있는 공무원, 용역사, 농어촌공사 담당자들을 대상으로 한 인식조사에서 현재 우리 농촌에서 벌어지고 있는 경 관계획에 대한 만족도는 매우 낮지만 그럼에도 불구하고 경관계획의 수립이 계속해서 필요한 것으로 인식되고 있 다고 하였다. 그리고 효율적인 농어촌경관관리를 위하여 농어촌정비법에서 말하는 농어촌경관관리계획의 내용과 형식 정비, 기본설계과정의 신설을 통한 경관의 질 개선, 경관계획과 사업기본계획의 관행적 시행순서 개선 등을 지적하였다(이유직, 2015). 경관계획의 실효성 문제는 이 미 여러 측면에서 제기되었는데, 그동안의 논의를 종합 하여 해결방안을 정리해보면 주민들의 자발적인 참여를 전제로 하면서, 경관관련 지구지정, 경관협정 체결, 경관 사업의 시행, 경관심의 운용, 경관조례 제정 등과 같이 경관계획의 실행 방식들에 대한 보다 현실적이고 체계적 인 실천으로 모아진다(차주영, 2012; 안영진, 2013; 이상 민 등, 2015).

    주민들의 자발적인 경관활동이 발전한 일본을 대상으 로 하는 관련 연구로서 신병흔 등(2009)은 일본에서의 경관협정 사례들을 고찰하여 경관관리 수법으로서 경관 협정의 활용을 제안하였다. 김봉경 등(2009)조성태 등 (2006)은 경관법의 한일비교와 일본의 경관계획 수립 및 주요 내용 분석을 통하여 제도적 관점에서 경관행정의 개선방안을 모색하였다. 그러나 농촌지역의 지자체를 대 상으로 경관관리에 관한 조례 및 관련 협정, 경관계획 등의 개선방안에 대한 심층연구는 미흡하며 광역지자체 와 기초지자체의 상호역할에 대한 연구 또한 전무하여 본 연구가 우리 농어촌 지자체의 경관행정을 보완하는데 소정의 기여를 할 수 있을 것으로 판단된다.

    Ⅱ.연구방법

    1.대상지 개요

    본 연구에서는 일본 농촌지역의 경관관리 현황과 광역 지자체와 기초지자체간의 상호협력 체계를 분석하기 위 하여 일본 시가현(滋賀県)과 오미하치만시(近江八幡市) 를 대상으로 하였다. 시가현은 오사카시 동북에 위치하 며 현의 중앙에 일본에서 가장 큰 내륙호수인 비와호(琵 琶湖)가 위치하고 있다. 인구는 약 142만명이며 면적은 4,017㎢이다. 오미하치만시는 시가현의 비와호 남부에 인 접한 인구 8만2천명, 면적 117.5㎢ 규모의 지자체이다.Figure 1

    오미하치만 시는 대도시에서 2시간 정도 떨어진 전형 적인 농촌지자체로서 산과 호수, 하천, 숲 등을 복합적으 로 갖춘 환경과 에도시대 경가도(京街道, 조선인가도)등 역사경관을 두루 갖추고 있다. 시가현 오미하치만시를 연구의 대상지로 정한 가장 큰 이유는 생활, 생산, 자연, 역사문화경관 등 농촌경관의 특징을 골고루 갖추고 있을 뿐만 아니라 일본에서 경관법에 기초한 경관계획을 최초 로 수립한 기초지자체이기 때문이다.

    그리고 시가현은 1984년에 경관관련 자주조례를 제정 하여 경관보전 및 관리활동을 추진하였으며, 오미하치만 시는 2005년 경관계획을 수립하기 이전에 이미 시가현 의 경관조례에 따라 경관보전활동을 추진하고 있었다. 따라서 우리나라의 광역지자체에 해당하는 시가현과 기 초지자체에 해당하는 오미하치만시의 경관행정 사례는 경관법 시행 전후의 제도적 변화, 지원체계, 광역지자체 와 기초지자체의 역할 등을 파악하는데 있어서 가장 적 합한 대상지로 판단된다.

    2.조사 및 분석 방법

    오미하치만시의 경관관리 현황과 이 시의 광역지자체 에 해당하는 시가현(滋賀県)과의 상호협력 체계 분석은 문헌분석과 현장방문 및 담당자 인터뷰 등을 통해 이루 어졌다. 연구과정은 우선 오미하치만시의 경관 보전 및 관리에 관한 전반적인 활동을 파악한 후, 경관조례, 경관 계획, 경관협정 등 경관행정의 중심 사항들에 대해 분석 하는 순서로 진행되었다.

    필요한 자료들은 홈페이지와 전자메일을 이용하여 수 집하였다. 그리고 2016년 7월3일부터 7일까지 시가현과 오미하치만시를 방문하여 경관관리 담당자들과 인터뷰를 하였으며 추가 자료 수집과 현장답사를 진행하였다.

    Ⅲ.연구결과

    1.시가현과 오미하치만시의 경관 보전 행정과 시사점

    시가현과 오미하치만시의 경관 보전 및 관리 활동의 시작은 1960년대로 거슬러 올라간다. 오미하치만시 하치 만호리 수경보존운동(八幡堀の修景保存運動)은 청년회 의소나 시민단체 등의 민간 주도로 시작되었다(落合基 継, 2007). 본격적인 활동은 1985년 시가현의 풍경조례 (ふるさと滋賀の風景を守り育てる条例) 시행과 이에 기초한 근린경관형성협정(近隣景観形成協定)에서 비롯 된다. 근린경관형성협정은 지역 주민이 주체가 되어 해 당 지역의 경관 보전 및 관리를 위해 주민 스스로가 협 정을 만든 후, 시가현이 현의 양호한 경관형성에 필요하 다고 판단하면 협정을 인증하고 다양한 활동에 대하여 지원하는 시스템이다. 2015년을 기준으로 시가현의 근린 경관형성협정을 체결한 단체 수는 86개에 이르며 이중에 서 오미하치만시에 속한 단체는 19개이다. 1988년에 최 초로 체결되었으며, 19개 중에서 18곳은 경관법이 시행 된 2005년 이전에 체결되었다.

    경관법이 제정되기 전인 2003년에 오미하치만시는 이 미 ‘풍경만들기 조례 책정 간담회’를 개최하는 등 경관 조례 및 경관계획수립 준비를 체계적으로 진행하였다. 이 시기부터 오미하치만시가 독자적 경관보전 활동을 시 작했다고 볼 수 있다. 이 후, 오미하치만시 풍경만들기조 례(近江八幡市風景づくり条例)를 제정하고, 조례에 기 반하여 경관계획을 수립하였다. 조례는 시 전체를 경관 계획 대상으로 명시하였으며 7개 구역으로 구분하였다. 각 구역별로 경관계획을 수립 중에 있는데, 현재 수향풍 경계획(水郷風景計画)과 전통적풍경계획(伝統的風景計 画), 전시계획(全市計画), 역사문화풍경계획(歷史文化風 景計画)이 수립되어 있다(Table 1 참조).

    종합하면 시가현과 오미하치만시는 경관법이 제정되 기 전부터 경관보전을 위한 활동을 하고 있었으며, 본격 적으로 경관행정이 이루어진 것은 시가현의 자주조례가 제정되고 난 이후부터이다. 일본의 경관관리는 이처럼 지자체가 조례제정 등을 통하여 독자적으로 먼저 진행한 경우가 많으며, 경관법의 제정은 이러한 지자체의 활동 을 제도적으로 지원하기 위한 성격을 가지고 있다. 경관 법이 제정되고 난 이후 현의 경관조례는 경관법에 의거 하여 기초지자체의 경관계획과 경관관리를 지원하기 위 하여 대부분 정비되었다.

    2.시가현과 오미하치만시의 경관 관련 조례 분석

    시가현의 경관조례는 ‘내고향 시가의 풍경을 지키고 육성하는 조례’로 1984년에 자주조례로 제정되어 2005년 경관법 전면 시행 후에는 법위임 조례로 개정되었다. 그 리고 오미하치만시의 경관 관련 조례는 ‘오미하치만시 풍경만들기조례’로 2005년에 제정되었다.

    두 조례의 구성은 둘 다 9장 35조로 이루어져 있으며 (Table 2 참조), 내용적으로는 경관계획의 수립, 경관자원 의 발굴과 보전, 경관계획의 실행 등을 다루고 있다. 두 지자체의 경관조례가 가지는 공통점을 정리하면 경관활 동의 주체와 책무를 분명히 하고 있다는 점, 경관계획의 수립을 근간으로 하고 계획수립의 공간적 범위를 명확히 하며 구역별 행위제한과 경관협정을 주요 실행 수단으로 하고 있다는 점이다. 이밖에 중요한 건물이나 수목 등은 경관자원으로 지정, 관리하여 보전하며 수립된 계획을 통괄하기 위한 위원회를 구성, 운영하도록 하고 있는 점 등이다.

    그러나 그 내용을 구체적으로 살펴보면 두 조례 사이 에는 광역지자체와 기초지자체 차이에서 오는 몇 가지 구별되는 점 또한 발견된다. 첫째, 현의 조례는 경관법에 의거하여 일반적인 성격을 다루고 있는 것에 비해 시의 조례는 보다 지역적인 상황을 반영하고 있다. 계획과 관 련하여 시가현은 경관계획이라는 용어를 사용하고 있는 것이 비해 오미하치만시는 풍경계획이라는 용어를 사용 하여 보다 지역적이고 향토적인 측면을 강조하고 있다. 그리고 경관자원과 관련하여 시가현에서는 경관법에서 위임한 경관중요건조물 및 경관중요수목의 지정 및 관리 를 규정하고 있다. 반면, 오미하치만 시는 풍경자산이라 는 용어를 사용하여 지역성을 보다 강조하고 경관자원을 발굴, 등록, 관리하는 입장을 보인다. 이밖에 경관계획구 역 명칭에 있어서도 현은 비와호 경관형성지역, 비와호 경관형성특별지구, 연도경관형성지구, 하천경관형성지구 등을 사용하여 현의 중심 경관에 대해 구역을 정하고 관 련 행위를 제한하는 반면, 시는 호반풍경지역, 수향풍경 지역, 전원풍경지역, 전통적풍경지역, 가도풍경지역, 시가 지풍경지역 등 오미하치만의 특성에 맞도록 지역을 세분 하고 각 지역별 행위제한을 밝히고 있다. 이밖에도 시는 풍경만들기 협정지구, 조망풍경보전지구 등 지역의 특성 에 맞는 지구를 별도로 지정하여 관리하고 있다.

    둘째, 현의 조례는 행위제한에 큰 비중을 두고 있는 것에 비해 시의 조례는 주민들의 자발적인 협약에 보다 비중을 두고 있다. 시가현의 조례는 각 경관계획 구역별 제한행위를 정하고 신고를 해야 할 경우와 그렇지 않은 경우를 분명하게 구별하고 있다. 아울러 적절하지 못한 행위라 판단될 경우에는 권고, 명령, 원상복귀 등의 조치 를 취할 수 있게 하였다. 그리고 경관형성을 위한 기술 지침을 마련하여 주요 공공사업이나 공공시설을 건설할 경우 지키도록 하고 있다. 아울러 경관적으로 중요한 건 조물이나 수목에 대해서도 경관중요건조물 등으로 지정, 관리하며 이에 대한 관리방법과 위반 시 원상회복 등을 규정하고 있다.

    이에 비해 시의 조례는 주민들의 자발적인 참여를 바 탕으로 풍경을 만들어나가는 협정을 보다 강조하고 있 다. 일정 지역의 토지 소유주나 건물주 등이 자주적으로 풍경을 만들고 가꾸려는 활동을 진작시키고 독려하는 입 장을 보인다. 풍경만들기협정 체결을 독려하며 풍경만들 기 추진에 도움이 된다고 인정되는 협정들은 시의 풍경 만들기협정으로 인정하고 공표하고 있다. 아울러 해당 구역 내에서 적합하지 않은 행위를 하려고 할 경우 협정 에서 정한 기준을 ‘배려’하도록 ‘요청’한다. 나아가 자주 적인 활동을 하는 풍경만들기 단체에 대해서는 활동에 필요한 경비의 일부를 지원할 수 있도록 하고 있다. 이 밖에 위원회의 경우에도 현은 경관심의회라는 명칭을 가 지면서 심의기능에 방점을 두고 있다면, 시는 풍경만들 기위원회라고 이름을 붙여 자율적인 풍경만들기에 보다 비중을 두는 입장이다.

    두 조례가 가지는 독특한 점은 조례에 이미 주요한 경관계획 구역을 열거하고 필요한 경우 해당 경관구역 (오미하치만시의 경우 지역)을 지정할 수 있도록 하고 있다. 다시 말해 시와 현은 조례에서 경관계획 구역명과 각 구역의 지역특성을 명기하고 있다. 즉 경관계획 수립 이전에 계획 구역명을 정하고 구체적인 계획내용과 구역 의 경계지정은 경관계획을 통하여 수립하도록 하고 있는 것이다. 이는 조례제정 이전에 지역의 경관에 대한 일정 수준의 사전 조사를 진행하고 이를 조례에 반영함을 의 미하는 것으로서, 일반적으로 법규제정에 집중하는 우리 나라의 경우를 고려해 본다면 여러 모로 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 이밖에 현은 현의 일체적 경관형성 을 위하여 경관지침을 만들고 경관행정단체협의회를 구 성하도록 하고 있는데, 이는 우리나라 광역지자체에 해 당하는 사항이다. 현(県)과 광역시에 해당하는 정령시(政 令市)는 자동적으로 경관행정단체가 되며, 기초지자체에 해당하는 시정(市町)의 경우, 광역지자체와의 협의를 통 해 경관행정단체가 될 수 있도록 하였다. 따라서 시가현 의 경우에는 오미하치만시처럼 현 내의 기초지자체에 해 당하는 시정(市町)이 독립적인 경관행정단체가 될 수 있 기 때문에 현 전체의 일체적 경관형성을 위해서 경관행 정단체협의회를 운영하고 있는 것이다. 같은 맥락에서 현의 경관지침 역시 기초지자체와의 협력을 통한 현 전 역의 일체적 경관형성을 위한 것이다.

    3.시가현과 오미하치만시의 경관계획 분석

    시가현은 2009년 3월부터 시가현경관계획을 수립하여 시행하고 있다. 오미하치만시는 2005년에 수향풍경존에 대한 ‘수향풍경계획’을 수립하였고, 2007년에는 전통적풍 경존을 중심으로 ‘전통적풍경계획’을 수립하였다. 그리고 2016년 10월에는 역사문화풍경존에 대하여 ‘역사문화경 관계획’을 수립‧시행하였다. 그리고 이에 앞서 7월에는 각 세부계획이 미치지 않는 전체 시에 대한 전시계획(全 市計劃)이 수립되었다.

    시가현은 경관행정단체인 시정(市町)을 제외한 행정구 역 전역을 경관계획구역으로 설정하고, 이중에서 경관형 성에 있어서 특히 중요한 구역을 경관중요구역으로 정의 하고 4개 구역을 지정하고 있다. 그리고 오미하치만시의 경우, 조례 제2장 9조에 기초하여 시 전역을 7개 구역으 로 구분하여 각 구역별로 계획을 수립하고 있다.

    1)시가현 경관계획

    먼저 경관계획의 내용을 살펴보면, 대체적인 구성은 경관계획의 목적, 현의 경관 유형 및 지역구분에 따른 특성, 풍경만들기의 이념 및 기본목표, 경관계획의 구역 구분, 유형별 경관형성 방향과 행위제한, 경관중요 건조 물, 수목, 공공시설에 관련된 사항 등으로 이루어진다. 이중에서도 비와호경관형성지역, 비와호경관형성특별지 구, 연도경관형성지구, 하천경관형성지구 등의 경관중요 구역들에 대한 경관형성기준 및 행위제한이 계획의 대부 분을 차지한다.

    비와호 경관형성특별지구를 사례로 살펴보면, 지구의 경관을 7가지 유형으로 나누고 각 경관 유형별로 ①건 축물 등의 신축, 신설, 증축, 개축 또는 이전, ②건축물 의 외관 변경, ③나무 벌채, ④야외에서의 물건 퇴적, ⑤ 토지의 개간, 토석의 채취, 광물의 채굴, 기타 토지의 형 질 변경, ⑥수면의 매립 또는 간척을 행하려 할 경우에 는 정해진 양식을 갖추어 신고를 하여 심의를 받도록 하 고 있다. 신고할 내용으로는 ①건축물 등의 부지 내에서 의 위치, 높이, 형태, 디자인, 색채 또는 재질, ②녹화 조 치 또는 수목 등의 보전 조치, ③벌채하는 위치나 규모, ④야외에서 물건을 통합 또는 저장하는 경우의 위치, 높 이 또는 차폐 조치, ⑤광물을 채굴 또는 토석 류를 채취 하는 경우 차폐 조치 또는 사후 조치, ⑥수면을 매립 또 는 간척하는 경우의 호안 조치, ⑦토지의 형질을 변경하 는 경우 감면 조치 등이 포함된다. Table 3

    2)오미하치만시 풍경계획

    오미하치만시의 풍경계획은 시내 전역을 대상으로 하 는 전시계획과 7개의 풍경존을 감안하여 단계적으로 수 립하는 지역별 계획으로 구성된다.

    (1)수향풍경계획

    오미하치만시의 수향풍경계획은 2005년 9월 1일 시행 되어 2016년 10월 1일 수정되었다. 가장 큰 변화는 대상 지를 확대한 점인데, 비와호 서쪽에 위치하는 서호와 인 접한 지역을 계획구역에 추가하였다. 계획은 시의 풍경 특성을 감안하여 "다채로운 풍경이 울려 퍼지고 물가의 시정이 넘치는 풍경의 보전, 재생, 창출을 목표로 하였 다. 이를 위해 ①수향과 주변의 아름다운 사계절 자연경 관의 보전과 재생, ②자연과 융화된 전통적인 농촌마을 과 인근 섬지역 어촌 풍경의 보전과 재생, ③긴 역사 속 에서 사람들이 자부심과 애착을 가지고 쌓아온 역사문화 경관의 계승과 재생, ④새로운 활력과 매력을 창조하는 거리 풍경 창출을 기본방침으로 설정하였다.Figure 2Figure 3

    계획의 주요 내용은 대상지를 지역별 특성 및 커뮤니 티 등을 고려하여 구취락지구1, 2, 신주택지 및 시가화지 구1,2, 농지지구, 자연지구(수면, 자연) 등 7개의 구역으 로 세분화하였다(Figure 4 참조). 그리고 각 구역의 경관 특성 및 양호한 경관형성을 구체화한 목표이미지를 설정 하였으며 이를 달성하기 위한 풍경형성기준(風景形成基 準)을 제시하였다.Figure 5

    (2)전통적풍경계획

    경관법에 근거하는 전통적풍경계획은 2007년 10월 1 일 시행되었다. 계획 지역은 농촌 지역과 구 하치만쵸 (八幡町) 지역으로서 전통적인 풍경을 지니고 있다. 전 통 기와지붕의 저층 주택, 신사와 절, 전통 행사, 마당이 나 현관 앞을 계절의 꽃과 나무로 장식해 놓은 집, 역사 와 문화, 생활감 등이 담겨있는 지역 등이 계획구역에 포함된다. 이런 경관자산을 보전하기 위하여 ①풍경의 골격이 되는 하치만산과 관음산의 녹지와 그것을 배경으 로 한 도시 기반의 보전, ②고향의 아름다운 전망 보존, ③지역의 역사와 문화를 전하는 풍경 요소의 보전, 재 생, 활용, ④풍경과 함께 지역의 문화와 정신의 계승 등 을 기본방침으로 설정하였다.

    전체 대상지를 지역별 특성 등을 고려하여 농촌취락 풍경, 신주택풍경, 구하이만쵸풍경, 교가이도풍경, 하치만 호리풍경 등 5개 풍경형성기준적용 구역 및 전통건조물 군보존지구로 구분하였다. 그리고 각 구역별로 목표이미 지를 설정하고 이를 달성하기 위한 풍경형성기준을 제시 하였다.Figure 6

    (3)역사문화풍경계획

    2016년 10월 1일 시행된 역사문화풍경계획은 서호로 이어지는 수로가 뒤얽힌 수향 지대의 항구와 마을 등이 있는 복합적인 공간을 대상으로 한다. 이곳은 일본의 역 사적 인물인 오다 노부나가의 발자취가 남아 있는 지역 이다. 그리고 최근까지 주민 생활에 필수적으로 사용되 어 온 수로와 용수, 돌담이 있으며 기차역과 풍부한 자 연 환경이 남아 있다.

    이러한 맥락에서 풍경만들기의 테마를 돌담과 수로, 그리고 용수가 있는 풍경을 미래에 계승한다로 정하였 다. 그리고 ①수로와 오래된 도로를 따라 역사 마을을 소중히 하기, ②아즈치 성터와 전원이 풍기는 역사적 풍 토를 소중히 하기, ③활력과 평온함이 있는 도시의 풍경 만들기, ④두터운 아즈치의 역사를 표상하는 역사 자산 을 소중히 하기를 4가지 기본방침으로 설정하였다.Figure 7

    전체 대상지를 지역별 특성 등을 고려하여 마을형 역 사지구, 전원형 역사지구, 일반형 역사지구, 아즈치성터 특별사적으로 구분하였다. 그리고 각 구역별로 목표 이 미지를 설정하고 이를 위한 풍경형성기준을 제시하였다.

    (4)전시계획

    전시계획은 시내 전역을 계획 구역으로 설정하고 풍 경에 영향을 주기 쉬운 대형 행위들을 대상으로 풍경형 성기준을 정하였다. 건축물은 신축, 개축, 증축, 이전, 외 관변경 등을 하는 경우 3층 이상, 높이가 10m 이상, 바 닥 면적의 합계가 1,000㎡를 초과하는 경우(색채 변경 등은 외관의 변경 면적이 10㎡ 이하 제외) 신고를 하도 록 하였다. 그리고 일정 기준 이상의 공작물 등도 기본 적으로 지역별 경관계획 시행 지역을 제외한 시내 전역 에서 행위를 하고자 하는 경우에는 경관법 제16조 제1항 의 규정에 따라 미리 신고를 하도록 하였다. 아울러 전 기 공급을 위한 전선로, 유선통신을 위한 선로, 또는 공 중 선계 (그 지지물을 포함) 등도 높이가 15m를 넘으면 신고를 하도록 하였다. 2층이 넘거나 축조 면적의 합계 가 1,000㎡를 초과하는 자동차 주차시설, 그리고 높이 10m를 초과하거나 축조면적이 1,000㎡를 초과하는 기타 공작물 등도 신고하도록 하였다.

    3)경관계획의 분석에 따른 시사점

    시가현과 오미하치만시의 경관계획에 대한 비교와 분 석을 통하여 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 경 관계획은 대상지의 경관현황을 파악하고 유형을 분명하 게 정의하는데서 출발하였다. 대상지가 가지는 경관적인 특징을 분석하고 지역의 상황에 맞는 경관의 유형화가 무엇보다도 우선적으로 수행되었다. 그리고 주요한 경관 적 요소나 건조물, 수목 등을 찾아내고 경관계획을 통하 여 이루고자하는 경관의 미래상과 기본방침을 정립하였 다. 시가현의 경관계획은 광역지자체 경관계획이라는 점 에서 보다 광역적이고 거시적인 측면에서 접근하고 있다 면, 오미하치만시의 경관계획은 지역의 미시적인 경관특 성을 파악하고 보전, 형성, 관리하는 입장을 취하였다.

    두 번째, 조닝을 기반으로 하는 경관계획을 하고 있 다. 대상지의 경관적 특징이 파악되면 제일 우선적으로 경관계획 구역을 구체적으로 구분한다. 그리고 이를 바 탕으로 각 구역에 맞는 경관계획을 진행해 나가는 방식 인 것이다. 이러한 점은 우리나라 경관계획 방식과 가장 큰 차이를 보이는 부분이다. 우리의 경관계획은 대상지 전체를 구체적으로 구분하지 않고 경관요소나 구조별로 계획을 수립하고 필요한 경우 경관지구나 미관지구, 특 정경관관리구역 등으로 지정하여 세부적으로 보전, 형성, 관리하도록 하고 있는 것이다.

    세 번째, 경관계획의 내용이 아주 구체적이고 세부적 이다. 앞서 언급했듯이 대상지 전체에 대한 일반적인 경 관계획을 수립하고 필요한 경우 특정경관관리구역 등을 지정하여 구체적인 계획을 수립하도록 하는 우리의 경관 계획에 비하여 일본의 경관계획은 대상지 전체에 대해 균등하면서도 구체적이며, 지역별 특징을 고려한 경관형 성기준을 제시하고 있다. 실제로 경관계획 보고서에서 가장 많은 분량을 차지하고 있는 부분은 각 경관구역별 로 경관유형에 따른 경관형성 기준과 관련된 내용들이 다.

    네 번째, 행위제한을 경관관리의 가장 중요한 수단으 로 활용하고 있다. 일본의 경관관리를 요약하면 대상지 를 경관구역으로 나누고 각 구역별 경관형성 기준을 구 체적으로 마련하여 이를 따르도록 유도함으로써 경관관 리를 실행하는 방식이다. 다시 말해 경관에 영향을 주는 행위들을 각 지역별로 일정 수준에서 벗어나지 않도록 관리함으로써 전체 경관을 합목적적으로 유도해 나가는 방식을 취하고 있다. 이 경우 위에서 언급했던 구체적이 고 세부적인 경관계획의 내용은 당연히 행위제한의 기준 이 된다. 우리의 경우 행위제한은 행정규제라는 인식이 강하여 가급적 최소화하려는 입장인데, 바람직한 경관관 리는 이러한 행위제한이 행정규제가 아닌 다함께 지켜야 할 공동체의 규율이라는 인식의 전환이 바탕이 될 때 가 능해질 것으로 판단된다.

    5.시가현과 오미하치만시의 경관협정

    경관협정은 앞서 언급한 것처럼 양호한 경관형성을 목표로 주민들이 자발적으로 협정을 체결하고, 체결한 협정이 현 또는 시가 추구하는 경관형성의 방향에 부합 될 경우 현 또는 시가 이를 인증하고 이에 대한 지원을 하는 제도이다. 시가현에는 <내고향 시가의 풍경을 지키 고 육성하는 조례>에 기초하여 운영되고 있는 근린경관 형성협정이 있으며 오미하치만시에는 근린경관형성협정 이외에도 <오미하치만시 풍경만들기 조례>에 기초한 풍 경만들기협정 등 2가지 유형의 경관협정이 있다.

    1)시가현의 근린경관형성협정

    시가현의 경관협정은 지역에서 맺은 협정이 시가현 의 풍경을 지키고 가꾸어 나가는데 큰 도움이 될 것 이라고 인정되는 경우 기초지자체 장의 추천을 받아 현의 지사가 받아들임으로써 인정된다. 1985년 나가 하마시 다카쓰키정 아메지구가 제1호로 공인된 이후 지금까지 현 내에서 86지구가 근린경관형성협정으로 인정받았는데 Figure 8에서 볼 수 있듯이 비와호를 중심으로 인근지역에 경관협정단체들이 집중적으로 분포하고 있다.

    협정에는 ①협정의 명칭, 목적 및 대상이 되는 토지 구역, ②건축물 또는 공작물의 형태, 의장, 색채 등의 조 화, 녹화 수목의 보전 등 경관 형성에 관하여 필요한 사 항, ③협정의 유효 기간, ④계약의 변경 또는 폐지 절차 등이 포함되어야 한다. 현으로부터 협정이 인증을 받기 위해서는 ①상당한 규모의 토지를 대상으로 하고, ②구 역 내의 토지 또는 건축물 등을 소유 또는 관리하는 사 람의 3분의 2 이상이 동의하며, ③건축물 등의 형태, 의 장, 색채의 조화, 녹화 및 수목 등의 유지 관리, 기타 보 전에 관한 사항이 정해져 있고, ④협정 기간이 5년 이상 이어야 한다. 현의 지사는 맺어진 협정이 위의 내용을 충족하고 그 지역의 풍경을 지키고 가꾸어 나가는데 도 움이 된다고 판단될 경우 공식적으로 인정하게 된다. 근 린경관형성협정으로 인정을 받은 지역에서 협정의 주체 들이 아름다운 마을만들기를 위해 실시하는 사업에 대해 서 현은 시정촌과 함께 지원을 한다. Figure 9Table 4

    2)오미하치만시의 경관협정

    현의 조례에 기초한 근린경관협정은 오미하치만시의 풍경만들기 조례가 시행된 후에도 지속적으로 운영되어 현재 19곳이 협정지구로 인증을 받아 운영 중에 있다. 시의 조례에 기초한 풍경만들기협정은 현재 2곳이 인증 을 받았다. 오미하치만시의 풍경만들기협정의 경우 시가 풍경만들기 활동보조금이나 풍경개발활동 등에 필요한 금액의 1/2을 지원하고 있으며, 현의 근린경관협정의 경 우에는 현이 1/3, 시가 1/3을 담당하여 전체 금액의 2/3 를 보조금으로 지원하고 하고 있다.

    경관협정의 주요 활동내용은 화단만들기(초화류 및 수 목), 가로 정비, 청소 등 주민들의 참여와 실천이 용이한 환경미화 운동이 제일 많다. 협정단체에 따라서 소식지 발간, 마을안내지도 제작, 선진지 견학, 산책로 정비 등 의 활동도 하고 있다. 19개의 경관협정단체는 자체적인 건축규제를 가지고 있으며, 주요 규제 항목으로는 개인 주택의 의장, 형태, 색채, 부지녹화에 관한 것들이다. 특 히 색채와 부지녹화에 관해서는 19곳 모두가 자체 규제 를 가지고 있다. 그다음으로 18곳의 경관협정 단체가 주 택의 형태와 공공용지 녹화에 관한 규제를 가지고 있다 (Table 5 참조).

    3)시사점

    경관협정을 체결한 단체는 대부분이 지역 커뮤니티를 기반으로 하고 있으며 지역의 특성 등을 고려하여 다양 한 활동을 전개하고 있다. 대규모의 하드웨어 정비가 아 닌 주민 스스로가 추진할 수 있는 가로정비, 화단 정비 등의 미화운동과 개인소유의 주택이나 건축물의 의장, 형태, 색채 및 부지녹화 등에 대하여 스스로 협의하여 규제를 마련하고 이를 지키기 위해 노력하고 있다.

    Ⅳ.결 론

    본 연구는 농촌지역의 지속적인 경관보전 및 관리 방 안 모색을 위하여 일본 시가현과 오미하치만시를 대상으 로 경관조례, 경관계획 및 경관협정에 담긴 경관관리 현 황을 분석하고, 이를 통해 우리 농촌경관계획의 수립과 경관행정에 유용한 시사점을 도출하고자 하였다. 결론을 정리하면 다음과 같다.

    첫째, 지자체의 특성에 맞는 실제적인 경관관리가 이 루어질 수 있도록 경관조례를 운영하여야 한다. 광역지 자체는 광역 경관관리의 전체적인 방향과 경관행정의 주 요 목표를 구체화하고, 상위법인 경관법에서 위임한 사 항을 지역에 맞게 제도화하여야 한다. 그리고 기초지자 체의 경관행정을 지원할 수 있는 제도적인 근거를 갖추 어야 한다. 기초지자체는 지역의 상황에 맞추어 실제적 이고 효과적인 경관행정이 이루어질 수 있도록 조례를 운용하여야 한다.

    둘째, 조닝(zoning)에 근거한 경관관리를 하여야 한다. 경관계획은 각 대상지별 경관의 유형과 특징을 분명히 하고 이에 따른 경관구역을 세분화 하는데서 출발하여야 한다. 조닝을 바탕으로 각 구역별 경관형성기준을 세울 때 합리적인 경관관리가 가능해 진다. 어디에서 어떤 수 준의 경관행위를 할 수 있는지 분명하게 하여야 경관심 의를 중심으로 하는 경관관리가 합리적으로 이루어 질 수 있다.

    셋째, 행위제한과 자율적인 경관활동의 촉진을 경관행 정의 두 축으로 활용하여야 한다. 아름답고 건강한 경관 은 공동체의 집합적 노력을 통해서 이룰 수 있으며 이를 위해서는 개인의 자발적인 실천과 행정의 규제가 모두 필요하다. 이 두 가지 행정 수단은 조화를 이루면서 실 행되어야 하는데, 자발적인 실행에는 그에 따른 인센티 브가 주어져야 할 것이며, 부정적인 경관활동은 제어할 수 있는 제도적 근거를 필요로 한다.

    넷째, 구체적이고 입체적이며 실천적인 경관계획을 수 립하여야 한다. 지역의 중요 경관요소들과 자원을 효율 적으로 보전, 형성, 관리하기 위해서는 그 출발이 되는 경관계획을 보다 분명하게 세워야 한다. 위에서 언급했 듯이 지역의 경관특성에 입각하여 경관관리 구역을 세분 하고 각 구역별로 지켜야할 경관활동 내용을 분명하게 정할 때 경관행정은 객관성과 합리성을 얻을 수 있다. 아울러 주민을 포함한 각 경관주체들이 경관계획의 내용 을 쉽게 이해하고 인지할 수 있도록 표현되고 홍보되어 야 한다. 그리고 경관계획의 내용 또한 주민들이 동의할 수 있고 노력하면 지켜나갈 수 있는 수준일 때 경관관리 의 실천력은 제고된다.

    마지막으로 경관에 대한 인식의 전환이 무엇보다도 요구된다. 아름답고 건강한 경관을 누리기 위해서는 공 동체 구성원 각각의 수고와 노력이 함께해야 한다는 인 식이 절대적으로 필요한 것이다. 매력적인 경관은 사업 을 통해서 만드는 것이 아니라 다소 수고스럽고 번거롭 더라도 다함께 지키고 가꾸어 나갈 때 가능한데, 이를 위해서는 다함께 노력하자는 동의가 전제되어야 한다. 이런 맥락에서 경관협정은 매우 유효한 경관관리의 수단 이다. 경관협정을 통하여 자발적인 경관관리를 유도하고 이에 부응하면 지원을 연계해주는 경관행정이 이루어 질 때 보다 합목적적인 경관관리가 이루어질 것으로 판단된 다.

    본 연구는 농촌진흥청 연구사업(세부과제번호 : PJ011645022016)의 지원에 의해 이루어진 것임

    Figure

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    Site location

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    The landscape plannings of Omihachiman city

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    The landscape zones of Omihachiman city

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    Landscape planning of water-hometown scenery zone in Omihachiman city

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    Landscape planning of Traditional scenery zone in Omihachiman city

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    Example images of traditional scene zone

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    Landscape planning of history and culture scenery zone in Omihachiman city

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    Location of landscape agreements in Shiga prefecture

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    Location of landscape agreements in Omihachiman City

    Table

    Major landscape activities of Shiga prefecture and Omihachiman city

    The composition of landscape ordinances of Shiga prefecture and Omihachiman city

    Landscape planning zones of Omihachiman city and Shiga prefecture

    *The Cities of landscape planning administration are excluded. The areas which are not belong to 4 important landscape districts are referred to as general planning area.

    Major activities of landscape agreement groups in Omihachiman city

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